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內容摘要
非法行醫以其流動性大、隱蔽性強、社會危害性強的特性，一直以來都是衛生行政機關重點打擊的對象。在查處非法行醫的過程中，通常伴隨著對非法行醫所使用的醫療器械、藥品等涉案物品進行扣押、沒收等處置。本文從一起非法行醫行政處罰案件辦理出發，通過對相關規定進行梳理，結合執法實務中遇到的問題進行探討，以期進一步完善非法行醫行政處罰涉案物品處置相關制度。
一、案例分享
某區衛生監督所接到群眾舉報，對一非法行醫窩點進行執法檢查。在執法過程中，疑似進行非法行醫的行為人在檢查時拒不表明身份并逃離現場，現下落不明。執法人員對非法行醫的現場進行控制后，對如何處理涉案的藥品、醫療器械、醫療設備等物品時產生分歧。有觀點認為，因行政相對人下落不明導致案件事實無法查清，無法進行處罰，因此應當放棄對涉案物品的處置，將其留在原地；有觀點認為可根據現有證據直接作出行政處罰，對涉案物品沒收或銷毀；有觀點認為無論能否作出行政處罰，均可依據《民法典》無主物的程序，對查扣的涉案物品申請法院按照無主物進行處置。
二、非法行醫行政處罰涉案物品的概述
非法行醫以其流動性大、隱蔽性強、社會危害性強的特性，一直以來都是衛生行政機關重點打擊的對象。而在非法行醫案件的查處辦理中，通常涉及非法行醫所使用的藥品、醫療器械、醫療設備等物品的處置。目前在衛生行政執法領域，對于涉案物品的處置雖有一系列的規定，但在實踐中，對未明確規定的細節應如何處理，仍然存在爭議
三、非法行醫行政處罰涉案物品處置法律依據梳理
從衛生行政機關對涉案物品的控制行為的性質來看，可以分為兩個階段，即過程性處置（進行查封、扣押等行政強制措施）和終局性處置（對涉案物品進行沒收后根據相關規定進一步處置、或退還行政相對人），相關法律依據梳理如下：
（一）過程性處置階段的規定
《行政處罰法》第五十六條規定：＂行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。＂
《衛生行政處罰程序》第二十二條規定：＂衛生行政機關在收集證據時，在證據可能滅失、或者以后難以取得的情況下，經衛生行政機關負責人批準，可以先行登記保存。執法人員應向當事人出具由行政機關負責人簽發的保存證據通知書。衛生行政機關應當在七日內作出處理決定。衛生法律、法規另有規定的除外。＂
此外，國家衛生計生委、國家中醫藥管理局出臺的《關于印發無證行醫查處工作規范的通知》第十一條規定：＂監督人員對無證行醫案件進行調查時，有權采取以下措施：……（四）對可能滅失或以后難以取得的證明從事無證行醫的藥品、器械、工具等相關物品和場所，經行政機關負責人批準，采取證據先行登記保存措施；＂
綜合上述規定，在辦理非法行醫行政處罰案件的過程中，衛生行政機關基于防止證據滅失的目的，可以經行政機關負責人批準后對證明從事無證行醫的藥品、器械、工具等相關物品和場所采取證據先行登記保存措施。
（二）終局性處置階段的規定
《行政處罰法》第九條規定：＂行政處罰的種類：……（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；……＂第七十四條規定：＂除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。＂
《行政強制法》第二十七條規定：＂行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第二十五條規定的期限內作出處理決定。對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規規定應當銷毀的，依法銷毀；應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。＂
《基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條規定：＂違反本法規定，未取得醫療機構執業許可證擅自執業的，由縣級以上人民政府衛生健康主管部門責令停止執業活動，沒收違法所得和藥品、醫療器械，并處違法所得五倍以上二十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算。＂
《中華人民共和國醫師法》第五十九條規定＂違反本法規定，非醫師行醫的，由縣級以上人民政府衛生健康主管部門責令停止非法執業活動，沒收違法所得和藥品、醫療器械，并處違法所得二倍以上十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算。＂
此外，財政部《罰沒財物管理辦法》第七條規定：＂設置政府公物倉的地區，執法機關應當在根據行政處罰決定，沒收、追繳決定，法院生效裁定、判決沒收物品或者公告期滿后，在同級財政部門規定的期限內，將罰沒物品及其他必要的證明文件、材料，移送至政府公物倉，并向財政部門備案。＂
除了上述國家層面的規定外，各地也根據當地實際情況對罰沒物品的處置細節進行了規定。以筆者所在的廈門市為例，廈門市財政局出臺了《廈門市罰沒物資監繳入庫管理暫行辦法》對相關內容做了細化，如第七條規定：＂市財政局授權市公物中心，負責政府公物倉庫的設立和管理工作，統一接收管理執法部門的罰沒物資并負責罰沒物資的委托評估、拍賣等具體組織工作及負責監督檢查執法部門罰沒物資的收繳情況。＂第八條規定：＂執法部門依法收繳的罰沒物資，除依法應當予以銷毀的物品外，應將罰沒物資全數上繳政府公物倉庫，并按下列程序辦理：……（二）執法部門依法將暫扣物資轉為罰沒物資應在案件終審判決生效后５個工作日內，將罰沒物資上繳市公物中心……。（三）暫扣物資經批準應予返還的，被暫扣物當事人在通知期限內不領回暫扣物的，視為無主財產，執法部門應及時將物資上繳公物倉庫。被暫扣物當事人有正當理由在通知期限內無法領回暫扣物的，經執法部門批準、公物中心核實后，由公物倉庫發還暫扣物或拍賣所得價款。……＂
綜合上述規定，在衛生行政機關先行登記保存涉案物品后，可根據《醫師法》等相關法律做出行政處罰對物品進行沒收，并根據財政部《罰沒財物管理辦法》以及地方財政部門出臺的罰沒物品處置規定，上繳財政部門。
四、本案處置思路分析
回到本案中來，根據前文所列規定，筆者認為可根據案件實際情況，分別對涉案物品進行處置：
（一）經衛生行政機關負責人批準，可以對涉案物品先行登記保存
根據《行政處罰法》和《衛生行政處罰程序》關于證據保全的規定，在證據可能滅失、或者以后難以取得的情況下，經衛生行政機關負責人批準，可以對涉案物品先行登記保存。
（二）先行登記保存涉案物品后，可根據本案實際情況分別作出處理決定
將涉案物品直接歸還行政相對人。若可直接聯系上行政相對人，則可通知前來領取，直接向其退還所先行登記保存的物品。
若行政相對人下落不明的，則可作出解除查封、扣押的決定文書并通知其前來領取，通過公告送達的方式送達行政相對人。經公告送達，行政相對人未能前來領取物品的，根據廈門市財政局《廈門市罰沒物資監繳入庫管理暫行辦法》的規定則將涉案物品視為無主財產，上繳市公物處理中心處置。
五、從本案看衛生行政處罰領域涉案物品處置規定存在的不足
雖然經過前文一系列論證，大致梳理出了對本案涉案物品的處置思路，但同時也暴露出了目前衛生行政領域對處理涉案物品罰沒處置的規定仍存在相應需要改進的部分：
（一）強化醫療行為規范性，筑牢糾紛預防根基
在法律、衛生行政法規的頂層制度架構層面，暫未對罰沒物品處置作出詳細規定。目前法律、衛生行政僅規定了對涉案物品可進行先行登記保存和沒收，但對先行登記保存以及罰沒的物品以何種機構、人員進行管理；對物品如何進行保存；與其他相關部門聯合執法并處理罰沒物如何處理；行政相對人下落不明時被先行登記保存的物品應如何處理等情況，并未作出明確規定
因未作統一規定，因此各地衛生行政機關在辦理行政處罰案件的過程中，可能出現管理標準、方式不一致的情形。若當地的財政部門有出臺的罰沒物品處置的規定，尚可根據該規定進行處置。若當地財政部門并未出臺相應規定，則完全依靠衛生行政機關對上位規定進行拓展性理解，以完成對罰沒物品的處置。
六、衛生行政處罰領域涉案物品處置改進方案之探討
針對前文所論述的問題，筆者認為可以參考其他執法領域的現行規定，從衛生行政執法制度架構層面，對涉案物品的處置進一步細化，便于各地衛生行政執法部門統一處置標準，從而更好地維護行政相對人的合法權利、提高行政執法的效率及公信力。
以公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》為例，該《規定》對各地區設立涉案財物管理部門作出了統一規定，明確羅列了在辦理行政案件中應收繳的查獲物品的范圍，對收繳和追繳財物的后續處理作出要求，并且明確了實踐中經常出現的諸如物品原所有人不明確或經通知拒不領取等情況下，可對物品進行上繳國庫等處置的規定。便于各級行政機關統一涉案物品的處置標準。此外，海關等領域的相關規定也對涉案物品的管理作出了規定，這些其他部門領域的規定，可為進一步完善衛生行政執法相關規定提供借鑒。
七、小結
對于衛生行政處罰領域涉案物品的處置，目前我國在制度架構層面作出了原則性規定，然而也存在著規定過于寬泛，無法較好地與執法實際相匹配的情形。因此有必要隨著時代的發展，對相關制度進行不斷完善與迭代，從而更好地維護我國衛生行政處罰領域的公信度和權威性。
參考文獻：
①古麗江·祖瑪力．行政執法中對扣押物品的處置研究［Ｊ］．法制博覽，２０２０（２８）：２８－２９．
②秦柯楠． 論行政強制措施中的＂無主物＂處置［Ｄ］．廣西大學，２０１９．
③查封扣押的藥品到期，聯系不上當事人怎么辦？［Ｎ］． 中國醫藥報，２０１４－０６－１１（００４）．
作者簡介：林思捷 福建天衡聯合律師事務所律師
中國研究型醫院學會醫藥法律專委會＂忠言法語＂微信公眾號２０２５年第３５期
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